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能源改革牵动立法进程

2019-08-23 14:15  来源:南方能源观察  浏览:  
8月17至8月18日,中国法学会能源法研究会在太原召开2019年年会。议会主题为“新时代能源法治变革与能源法学新发展”。与会专家认为,能源革命最核心的问题,是要解决如何从过去通过计划、通过政府来配置资源转向以市场配置资源。目前能源法治还面临相当多的问题,需要学界和业界深入研究并提出解决方案。

电改为《电力法》带来新挑战

国家电网企业总法律顾问欧阳昌裕在会上提出,在电力体制改革的大背景下,要健全完善电网、调度、保底供电、供电营业区、售电、电力市场等六方面的法规制度。

对于电力领域的立法,他认为要敬重电力行业的客观规律,即电的光速传输、不可储存和双重平衡等特点。尤其是双重平衡这一点,即电能量的平衡与功率的平衡。在过去的一些政策制定中,这一点没有被充分考虑。

现行的《电力法》制定于1995年,并在2009年、2015年和2018年对部分规定作出修改。1995年时,中国电力系统还处在政企合一阶段,整个行业垂直一体化,当时牵头制定这部法律的电力工业部,既是政府管理部门,又是电力行业的生产和经营者。经过多轮调整,电力行业已经与当时完全不同。

改革为电力领域立法修法带来了诸多新课题。比如说,按照现行的《中华人民共和国电力法》第25条规定:“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”。但分布式发电市场化交易实际上已经突破了这一规定。有新能源管理部门、发电企业、分布式能源企业认为,供电专营制度制约大用户直购电、新能源和可再生能源、分布式能源的发展。

增量配电网试点的出现,也引发了行业内对于相关法律问题的探讨。

对于增量配电网的投资问题,西安交通大学法学院副教授张冰建议在《电力法》层面予以规制,明确配电网投资主体的资格,基于配电网运营安全、效率和环境友好等目标,对于电网企业、地方政府投资平台和社会资本投资主体做出具体的规范。

对于增量配电网与供电营业区两个概念之间的关系,华北电力大学教授王学棉提出,增量配电网概念不同于供电营业区,原因在于二者保底供电服务对象不同,类型和范围也不同。在改革的背景下,供电营业区的内涵也在发生变化。

但欧阳昌裕则认为改革前后,供电营业区制度设立的目的和功能依然没有发生变化,增量配电企业与供电企业没有区别。

电力监管与反垄断执法需协调

在此次年会上,学术领域与实务领域都提及电力监管与反垄断执法的不协调之处。

国网湖南电力企业吴德松在会上先容了一起行政处罚案例。2019年2月,作为国家能源局派出机构的某能源局监管办公室对某供电企业做出行政处罚,理由是其违反了《电力监管办法》中关于不得“三指定”的规定,即供电企业不得对用户受电工程制定设计单位、施工单位和设备材料供应单位。

行政处罚决定书中的表述是“关联企业利用供电企业的独家经营地位,垄断用户受电工程外线设计与施工,变相限制了用户自主选择设计与施工企业的权力,为关联企业承担用户受电工程提供便利”。

他认为,“三指定”既是《电力监管办法》禁止的行为,也符合反垄断法中“限定或指定交易对象”的表述,属于滥用市场支配地位具有双重违法性。

据他先容,在能监办做出本次行政处罚之前,拥有反垄断执法权的市场监管部门已经对该供电企业“三指定”在内的、涉嫌滥用市场支配地位的行为立案调查,数月后因证据不足而撤案。但能监办再次启动调查,并得出相反的结论。他认为,这有损行政执法的权威。

除此之外,据eo查询,2014年时,山东省工商行政管理局对国网山东省电力企业烟台市牟平区供电企业立案调查,认定其滥用市场支配地位,在组织建设新建住宅小区供配电工程时指定施工企业。由于被调查企业积极整改并消除行为后果,两年后工商部门中止调查。在中止调查决定书中,这家供电企业的整改措施就包括“严格落实’三不指定’,依法进行招投标,保障客户的自主选择权。” 此案中也存在执法权的重叠。

浙江财经大学中国政府监管研究院徐骏则提及了轰动一时的山西电力反垄断案。在这一案件中,山西火电企业在行业协会的会议上,以公约的形式对市场报价做出约定。处理这一案件的首先是山西能监办和山西省经信委,两部门联合下文,试图对交易结果做出修补,能监办并没有根据《电力监管办法》作出处罚。个别企业对于处理结果不满意,又向当地的反垄断执法机构山西省价格监督与反垄断分局举报,才有后来的处罚决定。

在电力市场建设过程中,市场力,价格串谋等现象既是电力市场监管的重点对象,也在《反垄断法》的调整范围之内。目前《反垄断法》执法权已经统一于市场监督管理总局,为的正是更充分发挥《反垄断法》的作用,但具体到电力行业,电力市场监管也是能监部门的职责所在,同时又是一项专业性极高的工作。二者如何协调,仍需进一步探索。

徐骏还在会上先容了广东电力市场建设中,电力监管部门与反垄断执法机构的协作。2017年6月,国家能源局南方监管局与广东省发改委联合下发《关于建立广东电力市场反垄断联合执法工作机制的通知》,内容包括电力市场运行监测、违规信息共享、违规信息会商和价格垄断行为联合查处等内容。在他看来,这或是一个有益的尝试。

能源改革牵动立法进程

“我国能源法立法起步很早,规格很高,但十多年了,为什么进展不了?” 中国法学会副会长甘藏春在此次大会上发问。

中国能源法立法启动于2005年,十四年来,能源法立法可谓起起落落。2008年时《能源法》送审稿由国家发改委提请国务院审议,此后能源法就一直以送审稿的形式存在。

2018年公布的《十三届全国人大常委会立法规划》中,能源法属于第二类项目,即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。按照这一立法规划,制定能源法的牵头起草单位是国务院。但根据国务院近三年公布的立法工作计划,能源法都不在其中。

甘藏春表示,制定能源法的核心问题是怎样处理好能源法与相关法律之间的关系。目前能源领域有六部单行法,包括《煤炭法》《电力法》《可再生能源法》《节约能源法》《石油天然气管道保护法》和《核安全法》等,要能在众多法律中找到能源法的一片空间。

他认为,能源法应当建立在六部单行法的法律关系之上,类似于一种基本法,面向未来解决能源发展、创新的一些原则性制度问题。

此外,会上有专家表示,能源法与资源法、环境法等法律之间的关系也必须进一步明晰,使能源法能形成比较清晰的定位。

能源领域的改革对立法的影响也是与会者多次提及的内容。新一轮电力体制改革已从2015年启动,油气体制改革也在推进之中,这都是的能源领域的格局正在并将要发生较大变化,因此也给立法工作带来较多的不确定性。

中国法学会能源研究会副会长、华东政法大学教授肖国兴认为,席卷全球的能源革命是自上而下的革命,无论其规模与方向如何,都是在权力控制之中发生的,政府始终是能源革命的主导者,他因此提出,法律规制革命能否发生,政治家决策具有决定性意义。

区别一些国家在能源领域改革中立法先行,中国目前引导改革的纲领性文件都是国家的红头文件。对于政策与法律的关系问题,学界一般认为,能源法应该将成熟的产业政策上升为法律。但国家电投集团总法律顾问吴姜宏也在会上提醒,能源法的制定要避免成为能源政策的堆砌和政策宣示,法律制定最终还是要回归到对行为的规范上来。

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